Perpres Sudah Terbit, Mengapa Swasembada Garam 2027 Masih Berat?

Oleh: Suhana

Pemerintah Indonesia telah menetapkan target yang cukup ambisius melalui Peraturan Presiden Nomor 17 Tahun 2025 tentang Percepatan Pembangunan Pergaraman Nasional, yaitu mewujudkan swasembada garam pada tahun 2027. Regulasi ini bukan sekadar menggantikan berbagai kebijakan sebelumnya, tetapi menjadi kerangka baru yang mengintegrasikan produksi, hilirisasi, investasi, tata niaga, hingga penguatan kelembagaan petambak garam. Di atas kertas, arah kebijakan tersebut tampak menjanjikan. Pemerintah bahkan menempatkan garam sebagai salah satu komoditas strategis nasional yang harus mampu memenuhi kebutuhan konsumsi maupun industri dari produksi dalam negeri.

Namun pertanyaan yang patut diajukan adalah: apakah target swasembada garam pada 2027 realistis? Jika melihat berbagai indikator yang tersedia saat ini, jawabannya belum tentu optimistis. Bukan karena Indonesia kekurangan sumber daya alam, melainkan karena persoalan garam nasional jauh lebih kompleks daripada sekadar meningkatkan produksi.

Data perdagangan memberikan gambaran yang jelas. Selama periode 2001–2025, Indonesia tidak pernah benar-benar lepas dari ketergantungan terhadap garam impor. Bahkan sejak 2010 volume impor hampir selalu berada di atas dua juta ton per tahun, dan pada 2025 masih mencapai sekitar 2,67 juta ton. Di sisi lain, produksi garam nasional berfluktuasi sangat tajam. Produksi yang sempat mencapai sekitar 2,43 juta ton pada 2019 turun menjadi hanya sekitar 636 ribu ton pada 2022, kembali meningkat menjadi sekitar 2,21 juta ton pada 2023, kemudian kembali menurun pada 2024 dan 2025. Pola ini menunjukkan bahwa kemampuan produksi domestik masih sangat dipengaruhi oleh faktor cuaca, teknologi, dan tata kelola.

Perpres Nomor 17 Tahun 2025 sebenarnya telah mengidentifikasi tantangan tersebut. Regulasi ini tidak hanya menargetkan peningkatan produksi, tetapi juga mengamanatkan perlindungan lahan garam, peningkatan kualitas, pembangunan Sentra Ekonomi Garam Rakyat (SEGAR), penguatan investasi, pengembangan industri pengolahan, hingga penyediaan insentif fiskal dan nonfiskal. Dengan kata lain, pemerintah menyadari bahwa swasembada tidak mungkin dicapai hanya dengan memperluas tambak garam. Yang dibutuhkan adalah transformasi menyeluruh dari hulu hingga hilir. Namun, sebagaimana sering terjadi dalam kebijakan publik di Indonesia, tantangan terbesar bukanlah merumuskan regulasi, melainkan mengimplementasikannya secara konsisten.

Tantangan Swasembada Garam

Laporan Hasil Pemeriksaan (LHP) Kinerja BPK RI (BPK 2026) mengenai efektivitas kebijakan percepatan pembangunan pergaraman nasional menjadi cermin yang menarik untuk membaca peluang pencapaian target tersebut. Alih-alih menemukan kekurangan regulasi, BPK justru menemukan bahwa berbagai kebijakan yang telah disusun belum berjalan secara optimal di lapangan. Temuan pertama menyangkut perlindungan kawasan garam. Banyak daerah sentra produksi belum memasukkan kawasan garam ke dalam Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW), sementara kawasan pergaraman nasional sendiri belum terlindungi secara memadai. Akibatnya, lahan garam masih rentan beralih fungsi menjadi kawasan industri, permukiman, atau penggunaan lain yang dianggap lebih menguntungkan.

Padahal, perlindungan lahan merupakan fondasi bagi keberhasilan swasembada. Tidak mungkin meningkatkan produksi apabila ruang produksi terus menyusut. Dalam konteks ini, swasembada garam tidak hanya menjadi urusan Kementerian Kelautan dan Perikanan, tetapi juga berkaitan erat dengan kebijakan agraria, tata ruang, dan pemerintah daerah.

Temuan kedua menyangkut Kawasan Sentra Industri Garam Nasional (K-SIGN) yang diproyeksikan menjadi pusat hilirisasi garam nasional. BPK menemukan bahwa pembangunan kawasan tersebut masih menghadapi berbagai kendala, mulai dari studi kelayakan yang belum optimal, status lahan yang belum clean and clear, proses perizinan yang belum tuntas, hingga konsolidasi pembiayaan yang belum matang. Kondisi tersebut menunjukkan bahwa proyek strategis nasional belum sepenuhnya siap menjadi motor transformasi industri garam.

Masalah berikutnya justru berada pada aspek yang selama ini menjadi alasan utama industri tetap memilih garam impor, yaitu mutu produk. BPK menilai bahwa implementasi standardisasi mutu garam bahan baku masih belum optimal. Pengujian mutu belum dilakukan secara memadai, sementara pedoman nasional mengenai cara produksi garam bahan baku yang baik belum tersedia secara lengkap.

Temuan ini sangat penting karena menjelaskan mengapa impor tetap tinggi meskipun produksi domestik kadang meningkat. Persoalannya bukan hanya berapa ton garam yang dihasilkan, tetapi apakah garam tersebut memenuhi spesifikasi industri. Industri chlor-alkali, farmasi, makanan dan minuman, hingga kosmetik membutuhkan garam dengan tingkat kemurnian yang tinggi serta kualitas yang konsisten sepanjang tahun. Selama standar tersebut belum dapat dipenuhi oleh produksi domestik, industri akan tetap mengandalkan impor.

Masalah mutu tersebut juga berkaitan erat dengan struktur permintaan garam nasional. Data yang dirujuk dalam berbagai dokumen pemerintah menunjukkan bahwa sekitar 80–85 persen kebutuhan garam nasional berasal dari sektor industri, sedangkan konsumsi rumah tangga hanya mengambil porsi yang relatif kecil. Artinya, swasembada garam sesungguhnya bukan sekadar meningkatkan produksi garam konsumsi, melainkan memastikan bahwa Indonesia mampu menghasilkan garam industri yang memenuhi spesifikasi teknis.

Di sisi lain, pemerintah sebenarnya telah berhasil menarik investasi dalam jumlah yang cukup besar. Data BKPM menunjukkan bahwa pada tahun 2025 investasi hilirisasi garam mencapai sekitar Rp3,81 triliun, menjadikannya komoditas dengan nilai investasi terbesar di sektor kelautan dan perikanan. Sebagian besar investasi tersebut bahkan berasal dari Penanaman Modal Asing (PMA). Fakta ini menunjukkan bahwa investor memiliki keyakinan terhadap prospek industri garam Indonesia.

Namun investasi tersebut belum otomatis menjawab persoalan di sektor hulu. Sebagian besar investasi mengalir pada kegiatan pengolahan, pemurnian, pergudangan, dan distribusi. Sementara itu, produktivitas tambak garam rakyat masih menghadapi tantangan klasik berupa ketergantungan terhadap musim, rendahnya adopsi teknologi, keterbatasan akses pembiayaan, serta lemahnya kelembagaan petambak. Tanpa transformasi pada tingkat produksi, hilirisasi akan terus bergantung pada bahan baku yang kualitasnya belum konsisten.

BPK juga menyoroti persoalan lain yang sering luput dari perhatian, yaitu ketersediaan data. Pemerintah dinilai belum memiliki sistem data pasokan garam yang memadai untuk mendukung pengambilan keputusan. Akibatnya, sinkronisasi antara produksi domestik, kebutuhan industri, dan kebijakan impor belum berjalan optimal. Ketika produksi meningkat akibat musim yang baik, harga garam rakyat justru jatuh karena pasar tidak siap menyerap kelebihan pasokan. Sebaliknya, ketika produksi menurun, impor kembali meningkat untuk menjaga pasokan industri. Siklus seperti ini telah berlangsung berulang kali dan menjadi salah satu penyebab mengapa swasembada sulit diwujudkan.

Persoalan kelembagaan juga tidak dapat diabaikan. Kebijakan garam melibatkan banyak kementerian dan lembaga, mulai dari Kementerian Kelautan dan Perikanan, Kementerian Perindustrian, Kementerian Perdagangan, Kementerian ATR/BPN, pemerintah daerah, hingga BKPM. Masing-masing memiliki kewenangan yang berbeda, tetapi belum seluruhnya terhubung dalam satu sistem perencanaan dan evaluasi yang terpadu. Fragmentasi inilah yang sering menyebabkan kebijakan berjalan sendiri-sendiri, sementara target nasional menuntut koordinasi yang jauh lebih erat.

Langkah Swasembada Garam 2027

Apakah kondisi tersebut berarti target swasembada 2027 mustahil dicapai? Tidak juga. Perpres Nomor 17 Tahun 2025 justru memberikan arah yang cukup jelas mengenai langkah-langkah yang harus dilakukan. Tantangannya adalah memastikan implementasi berjalan secara konsisten dan terukur. Pertama, perlindungan kawasan garam harus segera diselesaikan melalui sinkronisasi RTRW nasional dan daerah. Kedua, modernisasi tambak garam perlu dipercepat melalui penerapan teknologi seperti geomembran, sistem reservoir, mekanisasi panen, dan peningkatan kualitas pascapanen. Ketiga, pembangunan K-SIGN dan Sentra Ekonomi Garam Rakyat harus dipercepat agar industri pengolahan lebih dekat dengan sumber bahan baku. Keempat, sistem standardisasi mutu harus diperkuat sehingga garam domestik mampu memenuhi kebutuhan industri. Kelima, sistem data nasional harus diintegrasikan untuk mendukung pengambilan keputusan mengenai produksi, distribusi, dan impor secara lebih adaptif.

Selain itu, keberhasilan swasembada juga harus diukur dengan indikator yang lebih komprehensif. Selama ini perhatian terlalu terfokus pada volume produksi. Padahal keberhasilan sesungguhnya adalah ketika impor garam industri menurun secara bertahap, kualitas garam rakyat meningkat, petambak memperoleh harga yang layak, dan industri memperoleh pasokan domestik yang stabil. Dengan indikator seperti itu, swasembada tidak lagi dipahami sebagai sekadar mengejar angka produksi, tetapi sebagai kemampuan membangun ekosistem garam nasional yang berdaya saing.

Dus, Perpres Nomor 17 Tahun 2025 memberikan harapan baru bagi pembangunan garam Indonesia. Regulasi ini telah menyediakan arah kebijakan yang lebih komprehensif dibandingkan pendekatan-pendekatan sebelumnya. Namun, sebagaimana diingatkan oleh temuan BPK, regulasi yang baik tidak otomatis menghasilkan implementasi yang baik. Target swasembada garam pada 2027 masih menghadapi tantangan besar berupa perlindungan lahan, mutu produk, kesiapan kawasan industri, integrasi data, koordinasi lintas sektor, dan transformasi sektor hulu.

Dengan demikian, pertanyaan yang paling relevan bukan lagi apakah Indonesia mampu memproduksi lebih banyak garam, melainkan apakah Indonesia mampu membangun tata kelola garam yang lebih baik. Jika seluruh instrumen dalam Perpres Nomor 17 Tahun 2025 benar-benar dijalankan secara konsisten, target swasembada masih memiliki peluang untuk dicapai. Namun apabila berbagai kelemahan implementasi yang diidentifikasi BPK tidak segera diperbaiki, maka target 2027 berisiko menjadi sekadar ambisi kebijakan yang sulit diwujudkan.