Impor Garam Tak Pernah Surut, Ada Apa dengan Indonesia?

Oleh: Suhana

Indonesia dikenal sebagai negara maritim terbesar di dunia dengan garis pantai lebih dari 108 ribu kilometer dan wilayah pesisir yang sangat luas. Secara teoritis, kondisi tersebut menjadikan Indonesia memiliki potensi besar untuk menjadi produsen garam dunia. Namun realitasnya justru menunjukkan paradoks. Selama lebih dari dua dekade, Indonesia tetap menjadi salah satu negara pengimpor garam dalam jumlah besar. Bahkan ketika pemerintah terus mendorong swasembada garam, mempercepat hilirisasi industri, hingga meningkatkan investasi sektor pergaraman, volume impor tidak menunjukkan penurunan yang signifikan. Kondisi ini memunculkan pertanyaan mendasar, yaitumengapa Indonesia masih mengimpor jutaan ton garam setiap tahun?

Data impor garam periode 2001–2025 (ITC, 2026) memperlihatkan bahwa persoalan ini bukanlah fenomena sesaat, melainkan telah menjadi masalah struktural. Pada 2001 Indonesia mengimpor sekitar 1,61 juta ton garam. Volume tersebut memang sempat menurun menjadi sekitar 1,43 juta ton pada 2003, tetapi kembali meningkat menjadi 2,18 juta ton pada 2004. Sejak saat itu, impor praktis tidak pernah kembali berada di bawah satu juta ton. Bahkan sejak 2010, volume impor hampir selalu berada di atas 2 juta ton. Puncaknya terjadi pada 2011 dan 2018 ketika impor mencapai sekitar 2,84 juta ton. Dalam lima tahun terakhir, tren tersebut tidak banyak berubah. Indonesia mengimpor sekitar 2,61 juta ton pada 2020, 2,83 juta ton pada 2021, 2,76 juta ton pada 2022, 2,81 juta ton pada 2023, 2,75 juta ton pada 2024, dan masih sekitar 2,67 juta ton pada 2025. Angka-angka tersebut menunjukkan bahwa selama 25 tahun terakhir Indonesia belum berhasil keluar dari ketergantungan terhadap garam impor.

Ironisnya, tren tersebut berlangsung ketika pemerintah terus memperkuat kebijakan pembangunan pergaraman nasional. Salah satu tonggak terbarunya adalah Peraturan Presiden Nomor 17 Tahun 2025 tentang Percepatan Pembangunan Pergaraman Nasional. Regulasi ini menetapkan arah pembangunan pergaraman yang lebih komprehensif, dengan target mewujudkan swasembada garam pada tahun 2027, meningkatkan daya saing usaha pergaraman nasional, serta membangun sistem pergaraman yang terintegrasi dari hulu hingga hilir. Perpres ini juga menekankan pentingnya pengembangan produksi, peningkatan kualitas, investasi, tata niaga, dan pemberdayaan petambak garam sebagai satu kesatuan kebijakan.

Lebih jauh lagi, Perpres tersebut memperluas cara pandang terhadap garam. Garam tidak lagi diposisikan hanya sebagai komoditas konsumsi rumah tangga, tetapi juga sebagai bahan baku strategis bagi berbagai sektor industri, mulai dari industri pangan, pengasinan ikan, farmasi, kosmetik, tekstil, pengeboran minyak, hingga industri chlor-alkali. Regulasi tersebut mengamanatkan agar kebutuhan nasional terhadap berbagai jenis garam tersebut secara bertahap dipenuhi dari produksi dalam negeri melalui peningkatan kualitas, produktivitas, dan investasi.

Baca juga: Investasi garam melonjak mengapa Indonesia masih impor 

Pertanyaannya kemudian, mengapa impor tetap tinggi meskipun kerangka kebijakan sudah semakin lengkap?

Jawabannya dapat ditemukan pada struktur kebutuhan garam nasional. Selama ini masyarakat cenderung mengidentikkan garam dengan konsumsi rumah tangga. Padahal, data dalam laporan Ringkasan Fortifikasi Garam di Indonesia yang disusun oleh Bappenas bersama UNICEF menunjukkan bahwa sekitar 91 persen kebutuhan garam Indonesia pada tahun 2023 berasal dari sektor industri, sedangkan kebutuhan rumah tangga hanya mencakup sebagian kecil dari total permintaan nasional. Garam tersebut digunakan oleh industri chlor-alkali, industri makanan, pengasinan ikan, farmasi, kosmetik, hingga berbagai industri manufaktur lainnya.

Temuan tersebut mengubah cara kita memahami persoalan garam. Indonesia sesungguhnya tidak hanya membutuhkan garam dalam jumlah besar, tetapi membutuhkan garam industri dengan tingkat kemurnian dan spesifikasi teknis tertentu. Inilah akar persoalan yang sering terabaikan dalam diskusi publik. Ketika kebutuhan industri terus meningkat, sementara kualitas garam domestik belum mampu memenuhi spesifikasi tersebut secara konsisten, maka impor menjadi pilihan yang sulit dihindari.

Kondisi ini diperkuat oleh struktur industri garam nasional. Laporan yang sama memperkirakan Indonesia memiliki sekitar 400 pabrik pengolah garam, terdiri atas pabrik skala besar, menengah, dan kecil. Namun banyak di antaranya masih menggunakan garam impor sebagai bahan baku karena pasokan garam domestik sangat dipengaruhi oleh kondisi cuaca dan kualitasnya sering kali belum memenuhi standar industri. Bahkan industri pangan maupun chlor-alkali cenderung memilih garam impor karena kualitasnya lebih konsisten dan kontinuitas pasokannya lebih terjamin.

Persoalan tersebut semakin jelas ketika dibandingkan dengan perkembangan produksi garam nasional. Data produksi menunjukkan fluktuasi yang sangat tajam. Produksi mencapai sekitar 2,43 juta ton pada 2019, turun menjadi 1,15 juta ton pada 2020, kemudian hanya sekitar 912 ribu ton pada 2021 dan 636 ribu ton pada 2022. Produksi kembali meningkat menjadi sekitar 2,21 juta ton pada 2023, turun menjadi sekitar 1,72 juta ton pada 2024, dan data sementara 2025 menunjukkan produksi sekitar 836 ribu ton. Fluktuasi tersebut memperlihatkan bahwa produksi garam nasional masih sangat bergantung pada kondisi cuaca, teknologi produksi, dan kualitas pengelolaan tambak.

Menariknya, laporan Bappenas–UNICEF menunjukkan bahwa selama periode 2016–2023, volume impor relatif stabil meskipun produksi domestik mengalami fluktuasi yang sangat besar. Ketika produksi meningkat akibat kondisi cuaca yang baik, total pasokan nasional justru melampaui kebutuhan sehingga harga garam rakyat jatuh. Sebaliknya, ketika produksi turun, impor tetap dipertahankan untuk menjamin pasokan industri. Hal ini menunjukkan bahwa kebijakan produksi dan kebijakan impor belum sepenuhnya terintegrasi.

Paradoks tersebut semakin menarik apabila dikaitkan dengan perkembangan investasi. Data BKPM menunjukkan bahwa pada tahun 2025, garam justru menjadi komoditas dengan investasi hilirisasi terbesar di sektor kelautan dan perikanan. Nilai investasi mencapai sekitar Rp3,81 triliun, atau hampir 60 persen dari total investasi hilirisasi sektor tersebut. Dari jumlah tersebut, sekitar 71 persen berasal dari Penanaman Modal Asing (PMA), sedangkan 29 persen berasal dari Penanaman Modal Dalam Negeri (PMDN). Besarnya investasi tersebut menunjukkan bahwa investor melihat industri garam Indonesia memiliki prospek yang sangat menjanjikan.

Namun, tingginya investasi belum otomatis mengurangi impor. Hal ini mengindikasikan bahwa sebagian besar investasi masih mengarah pada sektor hilir, seperti pemurnian, pengolahan, penyimpanan, dan distribusi, sementara transformasi di sektor hulu berjalan lebih lambat. Produktivitas tambak rakyat, adopsi teknologi, peningkatan kualitas garam, dan kepastian pasokan masih menjadi pekerjaan rumah yang belum sepenuhnya terselesaikan.

Pemerintah sebenarnya telah menyadari persoalan tersebut. Bahkan sebelum terbitnya Perpres Nomor 17 Tahun 2025, pemerintah telah mengembangkan Proyek Strategis Nasional (PSN) Pengembangan Garam Industri Terintegrasi. Program ini dirancang untuk mengatasi dua persoalan utama sekaligus, yaitu tingginya impor garam dan rendahnya kualitas garam rakyat. Strateginya meliputi pembangunan pabrik pengolahan garam rakyat, produksi bittern terintegrasi, serta pabrik garam berbasis PLTU sebagai bagian dari pembangunan industri garam nasional.

Yang menarik, dokumen tersebut juga menjelaskan bahwa teknologi pengolahan garam sebenarnya telah memasuki tahap proof of commercialization. Pilot plant pengolahan garam berkapasitas sekitar 40 ribu ton telah berhasil dibangun dan direncanakan untuk direplikasi di berbagai sentra produksi seperti Rembang, Cirebon, dan Aceh. Dengan kata lain, kendala utama Indonesia bukan lagi pada penguasaan teknologi, melainkan pada percepatan implementasi dan penyebaran teknologi tersebut ke sentra-sentra produksi garam rakyat.

Jika seluruh fakta tersebut disatukan, maka persoalan garam Indonesia menjadi jauh lebih jelas. Masalah utamanya bukan semata-mata rendahnya produksi, bukan pula semata-mata tingginya impor. Persoalan terbesar justru terletak pada belum terintegrasinya seluruh mata rantai industri garam nasional. Produksi masih sangat dipengaruhi cuaca, kualitas garam rakyat belum konsisten, industri membutuhkan spesifikasi yang tinggi, investasi lebih banyak bergerak di sektor hilir, sementara tata niaga dan kebijakan impor belum sepenuhnya sinkron dengan dinamika produksi domestik.

Oleh karena itu, keberhasilan pembangunan garam nasional tidak dapat lagi diukur hanya dari besarnya produksi ataupun nilai investasi. Ukuran yang lebih tepat adalah kemampuan Indonesia mengurangi ketergantungan terhadap impor melalui peningkatan kualitas garam domestik. Modernisasi tambak garam melalui geomembran, mekanisasi panen, sistem reservoir, peningkatan laboratorium mutu, penguatan koperasi petambak, serta pembangunan klaster industri garam perlu dipercepat agar sektor hulu mampu memasok kebutuhan industri secara berkelanjutan.

Di sisi lain, tata kelola impor juga perlu diselaraskan dengan kalender produksi nasional agar tidak menekan harga garam rakyat ketika produksi sedang tinggi. Pemerintah perlu memastikan bahwa industri memperoleh kepastian pasokan tanpa mengorbankan keberlanjutan usaha petambak. Pendekatan ini akan jauh lebih efektif dibandingkan sekadar menetapkan target swasembada tanpa memperbaiki hubungan antara sektor produksi, pengolahan, perdagangan, dan industri pengguna.

Dus, data impor selama 2001–2025 memberikan pelajaran yang sangat penting. Indonesia telah memiliki potensi sumber daya, regulasi yang semakin kuat, investasi yang besar, serta teknologi yang terus berkembang. Namun seluruh instrumen tersebut belum sepenuhnya bekerja dalam satu ekosistem yang terintegrasi. Selama kondisi tersebut masih berlangsung, ketergantungan terhadap impor akan tetap menjadi bagian dari struktur industri garam nasional. Sebaliknya, apabila implementasi Perpres Nomor 17 Tahun 2025, investasi hilirisasi, modernisasi tambak, dan pengembangan industri garam terintegrasi dapat berjalan selaras, maka angka impor sekitar 2,67 juta ton pada 2025 dapat menjadi titik balik menuju industri garam Indonesia yang lebih mandiri, berdaya saing, dan berkelanjutan.

   Send article as PDF