20 Tahun Renstra KKP: Sudahkah Perikanan Indonesia Berubah?

Oleh: Suhana

Indonesia adalah negara kepulauan terbesar di dunia dengan potensi kelautan dan perikanan yang luar biasa. Dengan lebih dari 17.000 pulau, garis pantai sepanjang sekitar 108 ribu kilometer, serta wilayah laut yang mencapai sekitar 6,4 juta km² (termasuk Zona Ekonomi Eksklusif), sektor kelautan dan perikanan semestinya menjadi salah satu mesin utama pertumbuhan ekonomi nasional. Potensi sumber daya ikan Indonesia sendiri diperkirakan mencapai sekitar 12,5 juta ton per tahun (KKP, 2022). Namun, kontribusi sektor kelautan dan perikanan terhadap Produk Domestik Bruto (PDB) nasional masih relatif kecil, yakni sekitar 2,6–2,8 persen dalam beberapa tahun terakhir (BPS, 2023).

Dengan kondisi tersebut, pertanyaan yang layak diajukan setelah dua dekade perjalanan pembangunan adalah: apakah perikanan Indonesia benar-benar telah berubah, atau hanya berganti istilah dalam dokumen perencanaan?

Pertanyaan tersebut menjadi relevan ketika menelusuri perjalanan Rencana Strategis (Renstra) Kementerian Kelautan dan Perikanan (KKP) sejak 2005 hingga 2029. Selama hampir dua puluh tahun, Renstra telah mengalami beberapa kali perubahan mengikuti dinamika politik, ekonomi, organisasi kementerian, dan prioritas pembangunan nasional. Pergeseran paradigma terlihat jelas: dari peningkatan produksi, industrialisasi, pemberantasan Illegal, Unreported and Unregulated Fishing (IUU Fishing), hingga ekonomi biru dan hilirisasi. Namun, apakah perubahan tersebut benar-benar menghasilkan transformasi struktural bagi sektor perikanan Indonesia?

Dari Produksi Menuju Keberlanjutan

Renstra 2005–2009 lahir pada saat pemerintah berupaya menjadikan sektor kelautan sebagai sumber pertumbuhan ekonomi baru. Fokus utama ketika itu adalah meningkatkan produksi perikanan tangkap dan budidaya, memperbesar ekspor, meningkatkan konsumsi ikan, serta memperkuat kesejahteraan masyarakat pesisir. Produksi perikanan nasional meningkat dari sekitar 6,4 juta ton pada 2005 menjadi lebih dari 10 juta ton pada 2009 (KKP). Pendekatan yang digunakan masih sangat berorientasi pada peningkatan output.

Memasuki periode 2010–2014, arah kebijakan mulai bergeser menuju industrialisasi perikanan. Produksi terus meningkat hingga mencapai sekitar 20 juta ton pada 2014, didorong oleh pertumbuhan pesat sektor budidaya. Namun, kontribusi nilai tambah masih terbatas karena sebagian besar produk diekspor dalam bentuk bahan mentah atau setengah jadi. Nilai ekspor perikanan Indonesia pada 2014 tercatat sekitar USD 4,6 miliar, masih jauh di bawah negara pesaing seperti Vietnam yang mencapai lebih dari USD 7 miliar.

Perubahan paling dramatis terjadi pada Renstra 2015–2019. Pemerintah menempatkan pemberantasan IUU Fishing sebagai agenda utama. Kebijakan penenggelaman kapal ilegal dan moratorium kapal eks asing berhasil menurunkan aktivitas penangkapan ilegal secara signifikan. FAO mencatat bahwa Indonesia berhasil mengurangi tekanan penangkapan berlebih di beberapa wilayah pengelolaan perikanan. Pada periode ini, indikator kesejahteraan seperti Nilai Tukar Nelayan (NTN) meningkat dari sekitar 102 pada 2015 menjadi sekitar 113 pada 2019 (BPS), menunjukkan adanya perbaikan daya beli nelayan.

Memasuki Renstra 2020–2024, paradigma kembali berubah dengan diperkenalkannya konsep ekonomi biru (Blue Economy). Produksi perikanan nasional mencapai sekitar 24 juta ton pada 2022, dengan kontribusi budidaya mencapai lebih dari 60 persen. Pemerintah juga menargetkan peningkatan PNBP sektor perikanan melalui kebijakan penangkapan ikan terukur. Pada Renstra 2025–2029, agenda tersebut diperluas melalui hilirisasi, investasi, digitalisasi, konservasi efektif, dan dukungan terhadap target pertumbuhan ekonomi nasional sebesar delapan persen.

Secara konseptual, evolusi tersebut menunjukkan bahwa kebijakan KKP semakin modern dan mengikuti perkembangan global. Namun, perubahan paradigma belum tentu identik dengan perubahan hasil pembangunan.

Terlalu Sering Berganti Arah

Salah satu persoalan mendasar yang terlihat dari perjalanan Renstra KKP adalah tingginya frekuensi revisi dokumen perencanaan. Dalam dua dekade terakhir, Renstra mengalami berbagai perubahan pada 2012, 2014, 2015, 2017, 2020, 2024, hingga penyusunan Renstra baru 2025–2029.

Perubahan memang merupakan konsekuensi dari dinamika pembangunan. Namun, apabila revisi dilakukan terlalu sering, muncul pertanyaan mengenai konsistensi kebijakan jangka panjang. Hal ini tercermin dari fluktuasi target produksi, ekspor, hingga indikator kesejahteraan yang sering disesuaikan ulang.

Akibatnya, pemerintah daerah, pelaku usaha, dan investor menghadapi ketidakpastian. Data BKPM menunjukkan bahwa investasi di sektor perikanan masih relatif kecil, hanya sekitar 1–2 persen dari total investasi nasional dalam beberapa tahun terakhir, menunjukkan bahwa sektor ini belum sepenuhnya menarik bagi investor jangka panjang.

Masih Berorientasi pada Output

Perubahan indikator kinerja utama memang menunjukkan kemajuan. Namun, sebagian besar indikator masih berorientasi pada output.

Sebagai contoh, produksi perikanan meningkat signifikan dari sekitar 6 juta ton pada 2005 menjadi lebih dari 24 juta ton pada 2022. Namun, peningkatan ini tidak selalu diikuti oleh peningkatan kesejahteraan yang merata. NTN memang meningkat, tetapi masih berfluktuasi dan sering berada di kisaran 105–115, yang menunjukkan bahwa peningkatan pendapatan nelayan relatif terbatas.

Selain itu, nilai ekspor perikanan Indonesia pada 2022 sekitar USD 6,2 miliar, masih tertinggal dibanding Vietnam yang mencapai lebih dari USD 11 miliar. Hal ini menunjukkan bahwa peningkatan produksi belum sepenuhnya diikuti oleh peningkatan daya saing dan nilai tambah.

Artinya, ukuran keberhasilan pembangunan masih lebih banyak menggambarkan aktivitas pemerintah daripada perubahan nyata yang dirasakan masyarakat.

Hilirisasi Belum Didukung Ekosistem

Renstra terbaru menempatkan hilirisasi sebagai agenda utama. Namun, kontribusi industri pengolahan terhadap total produksi masih terbatas. Sekitar 70 persen produk perikanan Indonesia masih dipasarkan dalam bentuk segar atau beku dengan nilai tambah rendah.

Keterbatasan infrastruktur rantai dingin menjadi salah satu kendala utama. Data KKP menunjukkan bahwa kapasitas cold storage nasional masih belum merata dan terkonsentrasi di wilayah tertentu. Selain itu, biaya logistik perikanan di Indonesia masih tinggi, mencapai sekitar 23 persen dari PDB, jauh di atas rata-rata negara maju yang berada di bawah 10 persen.

Tanpa perbaikan ekosistem ini, hilirisasi berpotensi tidak optimal.

Ekonomi Biru Masih Didominasi Narasi

Konsep ekonomi biru menjadi arah baru pembangunan. Indonesia telah menetapkan target kawasan konservasi laut mencapai 30 persen pada 2045, dengan capaian sekitar 28,9 juta hektare pada 2023.

Namun, indikator ekonomi biru masih terbatas. Misalnya, belum ada pengukuran yang jelas terkait efisiensi energi sektor perikanan, pengurangan emisi karbon, atau penerapan ekonomi sirkular. Padahal sektor perikanan global menyumbang sekitar 1,2 persen emisi gas rumah kaca dunia (FAO).

Tanpa indikator yang kuat, implementasi ekonomi biru sulit diukur secara objektif.

Tantangan Baru Belum Sepenuhnya Diakomodasi

Lingkungan strategis sektor perikanan berubah cepat. Standar ekspor seperti traceability dan sertifikasi keberlanjutan semakin ketat. Uni Eropa, misalnya, menerapkan regulasi ketat terkait IUU Fishing yang berdampak langsung pada ekspor Indonesia.

Selain itu, perubahan iklim mulai memengaruhi produktivitas perikanan. Studi menunjukkan bahwa kenaikan suhu laut dapat menurunkan potensi tangkapan di beberapa wilayah hingga 10–30 persen dalam beberapa dekade ke depan.

Namun, indikator terkait adaptasi perubahan iklim, digitalisasi, dan efisiensi logistik masih belum menjadi fokus utama dalam Renstra.

Saatnya Mengukur Dampak, Bukan Sekadar Program

Setelah dua dekade, perjalanan Renstra KKP menunjukkan adanya kemajuan. Produksi meningkat hampir empat kali lipat, ekspor tumbuh, dan tata kelola semakin baik.

Namun, tantangan berikutnya adalah memastikan bahwa indikator benar-benar mencerminkan dampak nyata. Misalnya, peningkatan pendapatan riil nelayan, produktivitas tenaga kerja, nilai tambah domestik, serta kontribusi sektor terhadap pertumbuhan ekonomi nasional.

Saat ini, produktivitas tenaga kerja sektor perikanan masih relatif rendah dibanding sektor industri lainnya. Hal ini menunjukkan perlunya transformasi struktural yang lebih mendalam.

Dus, perjalanan dua puluh tahun Renstra KKP menunjukkan bahwa perikanan Indonesia memang telah berubah, tetapi perubahan tersebut lebih cepat terjadi pada cara pemerintah memandang sektor perikanan dibandingkan pada struktur ekonomi sektor itu sendiri.

Paradigma telah bergeser dari produksi menuju keberlanjutan, dari industrialisasi menuju hilirisasi, dan dari eksploitasi menuju ekonomi biru. Namun transformasi tersebut belum sepenuhnya diikuti oleh peningkatan daya saing, nilai tambah, dan kesejahteraan masyarakat pesisir secara signifikan.

Oleh karena itu, keberhasilan Renstra berikutnya tidak lagi ditentukan oleh banyaknya istilah baru yang diperkenalkan, melainkan oleh kemampuan pemerintah membangun kebijakan yang konsisten, berbasis data, terukur, dan benar-benar mampu mengubah sektor kelautan dan perikanan menjadi salah satu penggerak utama ekonomi Indonesia.