Definisi Nelayan: Melindungi atau Menjebak Mereka?

Oleh: Suhana

Di Indonesia, istilah “nelayan” sering terdengar sederhana. Publik membayangkan sosok laki-laki pesisir yang melaut menggunakan kapal kecil demi memenuhi kebutuhan keluarga. Namun di balik istilah yang tampak sederhana itu, sesungguhnya tersembunyi persoalan besar tentang politik kebijakan, distribusi subsidi, keadilan sosial, hingga masa depan keberlanjutan laut Indonesia. Definisi nelayan ternyata bukan hanya persoalan bahasa hukum, melainkan alat yang menentukan siapa yang berhak memperoleh perlindungan negara, siapa yang mendapatkan akses sumber daya laut, dan siapa yang justru tersingkir dari pembangunan kelautan.

Selama bertahun-tahun, kebijakan perikanan Indonesia dibangun di atas klasifikasi administratif yang cenderung sederhana. Undang-Undang Perikanan mendefinisikan nelayan sebagai orang yang mata pencahariannya melakukan penangkapan ikan. Sementara itu, kategori “nelayan kecil” mengalami perubahan dari waktu ke waktu, mulai dari pendekatan berbasis kebutuhan hidup sehari-hari hingga penggunaan ukuran kapal seperti 5 GT atau 10 GT. Perubahan ini terlihat administratif, tetapi dampaknya sangat luas. Ketika negara memutuskan bahwa nelayan kecil adalah mereka yang menggunakan kapal di bawah ukuran tertentu, maka definisi itu langsung menentukan siapa yang boleh menerima subsidi BBM, bantuan kapal, asuransi, hingga kemudahan izin usaha.

Masalahnya, ukuran kapal tidak selalu mencerminkan kondisi sosial ekonomi nelayan. Banyak nelayan dengan kapal kecil justru telah memiliki modal besar, teknologi modern, dan jaringan pasar yang kuat. Sebaliknya, terdapat buruh nelayan yang tidak memiliki kapal sama sekali tetapi hidup dalam kerentanan ekonomi yang jauh lebih tinggi. Di titik inilah definisi hukum mulai menunjukkan kelemahannya. Negara sering lebih mudah mengukur kapal dibanding mengukur ketimpangan sosial yang sebenarnya terjadi di masyarakat pesisir.

Persoalan ini semakin relevan ketika Indonesia menghadapi tekanan global terhadap tata kelola perikanan berkelanjutan. Sebuah studi terbaru Haas and Shahid (2026) dalam Journal of Environmental Management menunjukkan bahwa definisi nelayan kecil yang terlalu longgar justru menciptakan “celah kebijakan” (policy loopholes) yang dapat dimanfaatkan oleh kapal semi-industri atau industri untuk memperoleh perlakuan khusus yang seharusnya diperuntukkan bagi nelayan kecil. Dalam konteks pengelolaan tuna di Samudera Hindia, para peneliti menemukan bahwa banyak organisasi pengelolaan perikanan regional dunia bahkan belum memiliki definisi resmi mengenai small-scale fisheries atau perikanan skala kecil. Akibatnya, data nelayan kecil bercampur dengan armada industri sehingga kontribusi nyata nelayan tradisional menjadi tidak terlihat.

Kondisi ini sesungguhnya sangat dekat dengan realitas Indonesia. Selama ini, sebagian besar kebijakan perikanan nasional masih menggunakan pendekatan berbasis ukuran kapal sebagai penentu utama klasifikasi nelayan. Pendekatan tersebut memang memudahkan administrasi, tetapi sering gagal membaca kompleksitas sosial di lapangan. Kapal kecil belum tentu tradisional. Kapal kecil juga belum tentu miskin. Sebaliknya, kapal sedikit lebih besar tidak selalu berarti industrial dan kaya. Di banyak daerah pesisir Indonesia, terutama kawasan timur, terdapat nelayan yang menggunakan kapal di atas 10 GT tetapi masih bekerja dalam pola ekonomi subsisten dengan ketergantungan tinggi terhadap tengkulak dan fluktuasi musim.

Studi Haas and Shahid (2026) memperlihatkan bahwa ketidakjelasan definisi nelayan kecil juga berdampak serius terhadap kualitas data perikanan dunia. Ketika data perikanan skala kecil tidak tercatat dengan baik, maka negara cenderung meremehkan kontribusi nelayan tradisional terhadap ketahanan pangan nasional. Padahal, perikanan skala kecil menyumbang hampir 40 persen tangkapan ikan global dan menyediakan lapangan kerja bagi sebagian besar pekerja sektor perikanan dunia. Di Indonesia sendiri, jutaan masyarakat pesisir bergantung pada sektor ini sebagai sumber nafkah utama.

Ironisnya, nelayan kecil justru sering menjadi kelompok yang paling minim dilibatkan dalam pengambilan keputusan. Organisasi pengelolaan perikanan regional lebih banyak didominasi oleh kepentingan armada industri yang memiliki kekuatan modal, teknologi, dan politik lebih besar. Akibatnya, banyak kebijakan konservasi laut, pembatasan tangkap, atau tata kelola perizinan lebih mudah mengakomodasi kepentingan industri dibanding kebutuhan masyarakat pesisir kecil. Dalam situasi tertentu, kebijakan konservasi bahkan dapat menjadi ancaman baru bagi nelayan tradisional jika tidak disertai perlindungan sosial yang memadai.

Persoalan definisi juga mempengaruhi konflik ruang laut. Ketika wilayah tangkap nelayan kecil bertumpang tindih dengan armada industri, maka konflik sosial menjadi sulit dihindari. Studi Haas dan Shahid menunjukkan bahwa kehadiran kapal industri sering mengurangi akses nelayan kecil terhadap sumber daya ikan dan bahkan mengganggu ketahanan pangan masyarakat pesisir. Fenomena ini dapat dilihat di berbagai wilayah Indonesia, mulai dari Laut Natuna, Selat Malaka, hingga kawasan timur Indonesia. Nelayan kecil sering kalah bukan hanya karena teknologi yang lebih lemah, tetapi juga karena definisi kebijakan yang tidak mampu membedakan secara jelas antara perikanan rakyat dan perikanan bermodal besar.

Redefinisi Nelayan Kecil

Dalam konteks inilah, usulan Haas and Shahid (2026) menjadi menarik untuk diperhatikan. Mereka mengusulkan redefinisi nelayan kecil menggunakan pendekatan multi-kriteria, bukan sekadar ukuran kapal. Definisi tersebut mempertimbangkan berbagai aspek seperti ukuran kapal, gross tonnage, lokasi penangkapan, jumlah awak, lama trip melaut, hingga jenis teknologi alat tangkap. Selain itu, mereka mengusulkan adanya kategori baru yaitu “semi-industrial fisheries” atau perikanan semi-industri. Gagasan ini penting karena selama ini ruang abu-abu antara nelayan kecil dan industri sering dimanfaatkan untuk memperoleh berbagai pengecualian kebijakan.

Pendekatan multi-kriteria sebenarnya sangat relevan bagi Indonesia. Negara kepulauan sebesar Indonesia memiliki keragaman sosial, budaya, dan teknologi perikanan yang sangat kompleks. Definisi tunggal berbasis ukuran kapal jelas tidak cukup. Di beberapa daerah, kapal kecil menggunakan teknologi modern dan memiliki kapasitas eksploitasi besar. Sebaliknya, di wilayah terpencil, kapal yang sedikit lebih besar justru digunakan secara sederhana untuk bertahan hidup. Karena itu, definisi nelayan seharusnya mempertimbangkan konteks sosial ekonomi dan hubungan produksi, bukan sekadar parameter teknis.

Lebih jauh lagi, redefinisi nelayan juga penting untuk memperbaiki distribusi subsidi dan bantuan negara. Selama ini, subsidi BBM perikanan sering menjadi sumber ketimpangan karena tidak sepenuhnya dinikmati oleh nelayan kecil yang paling rentan. Ketika kategori “nelayan kecil” terlalu longgar, maka pelaku usaha yang lebih kuat secara modal dapat ikut menikmati subsidi yang seharusnya menjadi instrumen perlindungan sosial. Dalam jangka panjang, kondisi ini tidak hanya merugikan nelayan kecil, tetapi juga membebani keuangan negara dan memperbesar ketidakadilan ekonomi pesisir.

Namun redefinisi nelayan bukan pekerjaan mudah. Perubahan definisi akan berdampak pada sistem pendataan nasional, perizinan, tata kelola subsidi, hingga distribusi kuota penangkapan ikan. Negara harus memiliki kapasitas data yang jauh lebih baik agar mampu melakukan klasifikasi secara akurat. Haas and Shahid (2026) bahkan menekankan bahwa reformasi definisi memerlukan masa transisi panjang serta dukungan kapasitas kelembagaan yang memadai. Tanpa sistem data yang kuat, redefinisi hanya akan menjadi perubahan administratif tanpa dampak nyata.

Dus, perdebatan tentang definisi nelayan sesungguhnya adalah perdebatan tentang keadilan pembangunan kelautan. Apakah negara ingin membangun perikanan yang hanya mengejar produksi dan ekspor, atau membangun tata kelola laut yang juga melindungi masyarakat pesisir kecil? Apakah laut dipandang semata sebagai sumber pertumbuhan ekonomi, atau juga sebagai ruang hidup sosial dan budaya masyarakat pesisir?

Indonesia membutuhkan definisi nelayan yang lebih adil, lebih kontekstual, dan lebih berpihak pada keberlanjutan sosial-ekologis. Definisi itu tidak boleh hanya menjadi instrumen birokrasi, tetapi harus menjadi dasar perlindungan terhadap kelompok yang paling rentan. Sebab jika definisi nelayan terus dibiarkan kabur dan longgar, maka yang terjadi bukan hanya salah sasaran bantuan, tetapi juga pengaburan ketimpangan yang sesungguhnya terjadi di laut Indonesia.

Di tengah meningkatnya tekanan perubahan iklim, krisis stok ikan, dan ekspansi industri perikanan global, redefinisi nelayan menjadi langkah penting untuk memastikan bahwa pembangunan kelautan Indonesia tidak hanya menghasilkan pertumbuhan ekonomi, tetapi juga keadilan sosial dan keberlanjutan sumber daya laut bagi generasi mendatang.

Referensi

Haas, B. and Shahid, U. (2026) “Is small really small? Re-characterising tuna fisheries in the Indian Ocean,” Journal of Environmental Management, 400. Available at: https://doi.org/10.1016/j.jenvman.2026.128717.